中国的加密货币禁令：2013、2017 与 2021 年三轮监管解读

中国并非一次性禁止加密货币，而是在八年间分阶段推进：2013 年 12 月禁止银行提供比特币服务的通知，2017 年 9 月 4 日叫停 ICO 并随后关闭境内交易所，2021 年年中清退比特币挖矿，以及 2021 年 9 月 24 日十部门联合发文，认定一切虚拟货币相关业务活动属于非法金融活动。

1. 2013 年 12 月：比特币被定义为「虚拟商品」

• 事件背景: 2013 年全年，中国需求占据了全球比特币交易的很大份额。BTC China 在 2013 年 11 月一度成为全球成交量最大的交易所，当月价格突破 1,100 美元。央视播出过比特币专题，这项技术正在进入大众视野。
• 事件详情: 2013 年 12 月 5 日，中国人民银行等五部委发布《关于防范比特币风险的通知》。通知把比特币定性为「虚拟商品」而非货币，明确其不具有法偿性，并禁止金融机构和支付机构以比特币为产品定价、买卖比特币或提供相关服务；同时明确个人可以自担风险参与。数周内，支付机构撤出交易所，BTC China 暂停人民币充值，比特币价格跌去一半以上。
• 技术架构创新:
  • 监管法币入口，而非协议本身: 通知瞄准的是银行连接，而非网络。这成为此后每一次中国行动、以及许多其他司法辖区的标准模板：你关不掉一个点对点协议，但你可以切断它与支付体系的通道。
  • 一个有后果的法律定性: 把比特币称为虚拟商品而非货币，意味着它可以作为财产被持有，同时被排除在货币功能之外。此后中国法院在财产纠纷中多次依赖这一定性。
• 直接影响: 2013 年的通知终结了比特币在中国的第一轮散户热潮，也助推了随后两年的熊市。
• 长期意义:
  • 一以贯之的官方立场: 此后每一次行动都在重申同样两点——加密货币不是法定货币，金融机构必须与之保持距离。
• 经验教训: 限制机构准入会缩小市场规模，却不会消灭市场，因为协议本身依然可达。
• 后续发展: 2017 年 1 月，中国人民银行进驻主要交易所检查，推动它们开始收取交易手续费并停止融资融券，此前被零手续费刷量撑起的成交量随之塌缩。

2. 2017 年 9 月：ICO 被叫停，交易所关闭

• 事件背景: 2017 年的代币热潮在中国来得又早又猛。境内项目在数月之内从散户手中募得数十亿元人民币，常常既无产品也无披露。
• 事件详情: 2017 年 9 月 4 日，中国人民银行等七部门发布《关于防范代币发行融资风险的公告》。公告将 ICO 定性为未经批准的非法公开融资，可能涉嫌非法发售代币票券、非法发行证券、非法集资、金融诈骗等；要求所有正在进行的发行立即停止，已完成的作出清退安排。两周内，监管要求境内交易所关停人民币交易。BTCC、火币和 OKCoin 相继宣布关闭境内交易业务，并于 2017 年 10 月底完成清退。
• 技术架构创新:
  • 以清退作为救济手段: 要求已完成的 ICO 退还资金，这一做法不同寻常，且对化名持币人难以执行，但它确立了国家把这些发行视为自始无效、而不只是「今后禁止」的态度。
  • 交易所搬走了，团队留下了: 火币和 OKCoin 把交易业务迁往境外，继续服务国际用户，而大量工程人才仍留在中国。这个行业被位移，而非被拆解。
• 直接影响: 比特币在 2017 年 9 月下跌约三成，随后继续攀升至 12 月的高点。中国交易所在全球成交量中的账面份额降至接近于零。
• 长期意义:
  • 一个全球性的监管信号: 中国的 ICO 禁令是主要经济体的第一次全面禁止，影响了此后一年其他监管机构对代币发行的定性方式。
  • 向境外迁移: 2017 年 7 月成立于中国的币安，在禁令后数月内迁往日本并再度辗转，最终成为全球最大交易所。这轮监管改变行业地理格局的程度，超过了改变其规模的程度。
• 经验教训: 在一个辖区内禁止某项活动，会把公司赶走而把用户留下——这也是后来执法重心转向「向境内居民提供服务的境外平台」的原因。
• 后续发展: 2019 年 10 月 24 日，习近平公开提出要把区块链作为核心技术自主创新的重要突破口。这一表态在境外被广泛误读为对加密货币的支持，而与之同步的，是对交易活动的持续执法和央行数字人民币项目的加速。

3. 2021 年：挖矿退出与 9 月 24 日通知

• 事件背景: 尽管交易受限，中国仍是比特币挖矿的中心：雨季里四川、云南的廉价水电，新疆和内蒙古的煤电。剑桥替代金融研究中心的数据显示，2019 年 9 月中国占全球算力的 75.5%。
• 事件详情: 2021 年 5 月 21 日，国务院金融稳定发展委员会提出打击比特币挖矿和交易行为。各省的清退指令在 6 月接连落地：内蒙古、青海、新疆、云南，最后是四川——当地主管部门于 6 月 20 日要求关停挖矿项目。随后在 2021 年 9 月 24 日，中国人民银行等十部门发布银发〔2021〕237 号《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》，明确虚拟货币相关业务活动属于非法金融活动。同日，国家发展改革委等部门发布整治虚拟货币「挖矿」活动的配套通知。
• 技术架构创新:
  • 237 号通知覆盖了什么: 法币与虚拟货币兑换、虚拟货币之间兑换、作为中央对手方买卖、做市、行情报价、代币发行融资以及虚拟货币衍生品交易，都被列为非法金融活动。关键在于，它把范围延伸到通过互联网向境内居民提供服务的境外交易所，并警示为此类平台工作的境内人员可能被追究。
  • 算力大迁徙: 全球算力从约 180 EH/s 跌至 2021 年 6 月 27 日的 57.47 EH/s 低点，数周内下滑约三分之二，是比特币史上最大的一次中断。2021 年 7 月难度向下调整近 28%，为有记录以来最大的一次下调，而网络全程照常出块。
• 直接影响: 比特币从 2021 年 4 月的约 64,000 美元跌至 7 月的三万美元以下，数以万计的矿机被运往哈萨克斯坦、俄罗斯和北美。
• 长期意义:
  • 网络吸收了这次冲击: 到 2021 年 12 月 21 日，算力已基本恢复到禁令前水平（193.64 EH/s），并在 2022 年 2 月创下 248.11 EH/s 的新高。
  • 被重画的挖矿地图: 美国占全球算力的份额从 2019 年 9 月的 4.1% 升至 2022 年 1 月的 37.84%，哈萨克斯坦为 13.22%。比特币挖矿变成一个北美产业，拥有上市公司和电网调峰服务合约。
• 经验教训: 无许可网络对任何单一司法辖区的依赖是真实风险，但这种风险可以在数月的时间尺度上被修复。
• 后续发展: 中国内地的报告算力在 2021 年 7 月和 8 月降至零，9 月又出现 22.29% 的份额。剑桥的研究者把这归因于规模可观的地下挖矿——利用离网电力和地理分散的小型作业。2022 年 1 月这一数字为 21.11%。

4. 「非法金融活动」到底意味着什么

• 事件背景: 2021 年通知的确切法律效果经常被双向误读。
• 事件详情: 237 号通知是十部门联合发布的规范性文件，不是刑法条文。它要求把虚拟货币业务活动作为非法金融活动处理，使经营者面临行政处罚；当行为符合非法集资、擅自发行证券、非法经营期货业务、诈骗等既有罪名时，可依现行法律追究刑事责任。它并没有创设「持有虚拟货币」这一新罪名。
• 技术架构创新:
  • 持有与交易的区别: 个人持有虚拟货币从未被规定为犯罪。通知的作用是撤除法律保护：法院一般认为投资虚拟货币的行为违背公序良俗，因此此类合同产生的损失由参与者自行承担。
  • 司法实践中的财产属性: 中国司法实践在部分情形下——例如盗窃与涉案财物处置——仍认可虚拟货币具有财产属性，由此在金融监管立场与财产法立场之间长期存在落差。
  • 数字人民币作为替代方案: 同一时期，数字人民币试点不断扩大。官方表述始终把限制私人加密货币与推进央行数字货币并列，这一政策组合后来也被其他辖区所呼应。
• 直接影响: 境内交易所通道消失，但个人持有、点对点转账和使用境外服务在事实上仍在继续——这也是此后数年执法通报仍不断出现的原因。
• 长期意义:
  • 一国之内的两套安排: 香港走了相反方向：2023 年 6 月 1 日起实施虚拟资产交易平台发牌制度，2024 年 4 月批准比特币与以太币现货 ETF。这种反差是有意的政策安排，而非自相矛盾。
  • 要区块链，不要加密货币: 中国官方立场把分布式账本技术与加密货币分开处理：前者通过国家支持的平台与标准工作推进，后者受到限制。
• 经验教训: 用「禁令」来描述一套「允许持有、禁止经营、不予司法保护、同时推动底层技术」的制度，是不准确的。
• 后续发展: 执法重心持续放在支付通道、地下钱庄以及向内地用户提供服务的境外平台上，而不是个人持有者。

5. 这些禁令做到了什么，又没做到什么

• 事件背景: 中国的监管行动被用来支撑两个相反的论断——国家行动可以杀死加密货币，以及国家行动根本碰不到它。对照记录，两者都站不住。
• 事件详情: 这些举措成功地把加密货币从境内金融体系中清除：没有持牌交易所、没有银行通道、没有支付通路、没有司法救济。但它们没有让比特币网络停摆，没有永久移除中国算力，也没有阻止境内用户使用境外服务。每一次公告后价格都大幅下跌，而每一次都在数月内收复。
• 技术架构创新:
  • 2021 年挖矿清退是一次压力测试: 数周内失去过半全球算力，是比特币吸收过的、形态上最接近攻击的最大冲击。出块变慢，难度自动下调，链在无人干预的情况下继续运行。这是难度调整机制韧性的最强实证。
  • 集中度风险确实存在: 2021 年之前，多数算力位于同一个国家、同一个政府之下。网络活下来并不意味着这种集中是安全的，只意味着当时还有退路。
• 直接影响: 最持久的效果是地理性的：挖矿迁往北美与中亚，交易业务迁往新加坡、迪拜、日本等地。
• 长期意义:
  • 一个反复出现的市场叙事: 「中国禁止比特币」的标题自 2013 年起出现太多次，以至于成了一个梗，而后来的公告对市场的冲击也逐次递减。
• 经验教训: 国家可以高效控制加密货币与本国金融体系之间的接口，却无法高效控制协议本身。忽略这一区别的政策讨论，会不断给出被证伪的预测。
• 后续发展: 237 号通知出台四年多之后，这一框架仍然有效，香港继续建设持牌市场，数字人民币试点继续扩大——这是同一套连贯政策的三条轨道。